Einleitung
Durch die COVID-19-Pandemie wurden die Vergabe und Umsetzung von Leistungen zur
Teilhabe am Arbeitsleben (LTA) im Rahmen beruflicher Rehabilitation stark
beeinträchtigt [1]
[2]. Pandemiebedingte Beeinträchtigungen
betrafen sowohl die Kostenträger, wie die Bundesagentur für Arbeit (BA)[1], als auch die Leistungserbringer
beruflicher Rehabilitation (LE), die die Maßnahmen umsetzen und von den staatlich
angeordneten Schließungen als Bildungseinrichtungen betroffen waren. Ein zentraler
Punkt für die LE war die schnelle Umwandlung von LTA-Präsenzmaßnahmen hin zu
Online-Angeboten [2]. Um eine Insolvenzwelle
zu verhindern, setzte der Staat auf Kurzarbeitergeld (KUG) und das neu und
kurzfristig in Kraft getretene Sozialdienstleister-Einsatzgesetz. Auch für die
Auszahlung des KUG ist die BA verantwortlich, sodass ihre Mitarbeitenden einen
Ansturm an Kurzarbeits- und Insolvenzgeld-Anträgen erlebten [3].
Der vorliegende Beitrag hat zum Ziel, pandemiebedingte Veränderungsprozesse bei der
BA und den LE der beruflichen Rehabilitation darzustellen und daraus Annahmen zu
formulieren, wie sich z. B. die Gefördertenstruktur dadurch zukünftig verändern
könnte. Um diese Darstellung zu strukturieren, werden zunächst dafür relevante
Akteure im Zugang zu LTA beschrieben und deren Rolle im Rehaprozess.
Die Agenturen für Arbeit (AA) mit ihren Reha-Beratungen bzw. -Vermittlungen
stellen den Reha-Bedarf fest, planen den Maßnahmeverlauf und beraten in
Förderschulen junge Personen mit sonderpädagogischem Förderbedarf und/oder
Behinderungen über berufliche Rehabilitation. Die Berufsberatung informiert
in Regelschulen zu allgemeinen Fördermaßnahmen und verweist bei Bedarf an die
Reha-Abteilung. Im Kontext des Zugangs in die Rehabilitation spielen auch
Jobcenter (JC) eine Rolle, die Wegbereiter zum Reha-Team der AA
darstellen und bei SGB-II-Kund*innen die Vermittlung in den Arbeitsmarkt begleiten
(SGB IX §6(3)).
Im Rahmen der Bedarfsfeststellung sind insbesondere der Berufspsychologische
Service (BPS) und der Ärztliche Dienst (ÄD) relevant. Der ÄD fällt
viele Entscheidungen über einen möglichen Reha-Bedarf auf Basis bereits vorliegender
Gutachten; beim BPS werden psychologische Tests und intelligenztestende Verfahren
insbesondere bei jungen Personen vor Ort durchgeführt. Nach der Anerkennung des
Reha-Bedarfs folgt die Zuweisung in Maßnahmen in Kooperation mit den Geförderten und
unter Berücksichtigung der Einschätzungen des BPS und/oder dem ÄD. Darüber hinaus
ist der persönliche Kontakt zwischen der Reha-Beratung und den Geförderten zentral,
z. B. für das Erkennen (zusätzlicher) sozialer und berufsspezifischer
Unterstützungsbedarfe.
Das verfügbare Spektrum an LTA umfasst alle allgemeinen Maßnahmen der aktiven
Arbeitsmarktpolitik, die die BA auch ihren Kund*innen ohne LTA-Bedarf anbietet sowie
behinderungsspezifische Maßnahmen, von berufsvorbereitenden Maßnahmen für junge
Personen in der Ersteingliederung (EE) über Ausbildungen bis hin zu
Qualifizierungsmaßnahmen in Form von beruflichem Training, Weiterbildung und
Umschulung für erwachsene Menschen in der beruflichen Wiedereingliederung (WE) sowie
zu beschäftigungsschaffenden Zuschüssen.
Insbesondere Qualifizierungsleistungen werden zu großen Teilen durch die LE erbracht.
Die LE-Landschaft ist heterogen und reicht von Einrichtungen, die hauptsächlich
Rehabilitand*innen qualifizieren oder auf bestimmte Behinderungsarten spezialisiert
sind, zu Einrichtungen, deren Klientel wesentlich breiter gefächert ist; von
ausschließlich lokal agierenden LE bis hin zu überregionalen Einrichtungen. Auch die
dort angebotenen LTA und ihre Umsetzungskonzepte sind vielfältig. Manche
Qualifizierungen bzw. Teile davon werden dabei in Unternehmen durchgeführt
(wie z. B. der praktische Teil kooperativer Ausbildungen oder Praktika), viele
werden bei den LE vor Ort erbracht. Auch wenn es vor der Pandemie Vorstöße der LE
gab, Maßnahmen mittels digitaler Formate durchzuführen [2]
[4]
[5]
[6], war und ist die Durchführung in Präsenz
beim LE vor Ort Standard.
Die hier vorgestellte Studie beschäftigt sich mit pandemiebedingten Herausforderungen
und Bewältigungsstrategien im Bereich der beruflichen Rehabilitation der BA. Dabei
stehen folgende Fragen im Mittelpunkt: Wie haben die zentralen Akteure der
beruflichen Rehabilitation die COVID-19-Pandemie erlebt und welche Entwicklungen
haben sich während der Pandemie ergeben? Der Beitrag schließt mit einem Ausblick auf
mögliche Auswirkungen, die diese Entwicklungen zukünftig auf das System der
beruflichen Rehabilitation und die Integration von Menschen mit Behinderungen haben
werden.
Daten und Methodik
Das Studiendesign verfolgt einen Mixed-Methods Ansatz. Zunächst wurde eine
qualitative Studie durchgeführt, aus deren Ergebnis u. a. besagte Annahmen
formuliert werden, die dann in quantitativen Analysen anhand der administrativen
Daten der BA (LTA-RehaPro [7]) ab dem Jahr
2024 weiter analysiert werden. Dieser Artikel bezieht sich ausschließlich auf die
Ergebnisse der qualitativen Studie. Bei dieser wurden leitfadengestützte
Expert*innenbefragungen bei LE und im BA-Kontext (u. a. AA / JC) durchgeführt. In
einem Vorgängerprojekt „Perspektive der Leistungserbringer“ wurde ein Sample von 32
LE befragt, die Maßnahmen im Auftrag der BA durchführten. Das Sample bildete die
Breite der LE ab hinsichtlich verschiedenster Merkmale wie Art der LE, Größe,
Maßnahmeangebot oder Region [8]. 21 LE dieses
Samples wurden erneut um ein Interview gebeten, bei 13 LE konnte eine wiederholte
Befragung realisiert werden.
Die resultierende Auswahl ist analog der bereits erwähnten Merkmale kontrastiv und
umfasst Freie Träger, Vergleichbare Einrichtungen nach §51 SGB IX,
Berufsbildungswerke (BBW), Berufsförderungswerke (BFW), Phase-II-Einrichtungen,
Rehabilitation psychisch Kranker (RPK) sowie Berufliche Trainingszentren (BTZ). Für
einen generellen Überblick wurden zusätzlich zwei Interviews mit Verbänden geführt.
Werkstätten für Menschen mit Behinderungen waren weder Teil des Vorgängerprojekts
noch der Nachbefragung. Im Hinblick auf die Fragestellung der Bewältigungsstrategien
während der COVID-19-Pandemie wurden vier neue LE angeschrieben, die bestimmte
Spezialisierungen aufwiesen, hier konnte aber nur ein Interview realisiert werden.
Nach diesen 14 Interviews wurden keine weiteren neuen Erkenntnisaspekte sichtbar.
Die befragten Expert*innen, die bei den LE befragt wurden, waren bis auf zwei
Interviewte durchweg in Leitungspositionen tätig.
Insgesamt wurden zwischen Juli 2020 und Juli 2021 24 Interviews mit 29 Personen
geführt. Der größte Teil der LE-Interviews wurde im Jahr 2020 geführt (n=14). Zu
Beginn des Jahres 2021 wurden erste (zusammengefasste) Erkenntnisse aus diesen
Befragungen an die Akteure bei der BA zurückgespielt und ihre Sicht dazu eingeholt
(n=8). Im Sommer 2021 wurden noch zwei weitere LE befragt, um Anpassungen der LE im
Pandemieverlauf abzubilden.
Alle Interviews wurden entweder telefonisch oder via Videotelefonie geführt, der Ton
wurde aufgezeichnet und der gesprochene Text transkribiert. Die Interviews dauerten
zwischen 0,5 und 1,5 Stunden. Der Leitfaden wurde im Laufe der Interviews leicht
angepasst und beinhaltete u. a. Fragen zu Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die
Organisationen und die Maßnahmedurchführungen (z. B. Betriebsbeschränkungen während
der Pandemie, Art und Weise der Weiterführung von Qualifizierungen, Kooperation mit
unterschiedlichen Akteuren, Auswirkungen auf Prozesse und Umsetzungen in der
beruflichen Rehabilitation) sowie zu den Konsequenzen für die Geförderten z. B.
hinsichtlich ihrer Arbeitsmarktteilhabe.
Das transkribierte Material wurde mittels eines kombinierten Verfahrens ausgewertet
[9]
[10]. Basierend auf unseren Erkenntnissen aus der vorhergehenden Studie
und theoretischen Überlegungen, die sich im Leitfaden wiederfinden, haben wir
deduktive Kategorien entwickelt. Im nächsten Schritt erfolgte die Herausarbeitung
induktiver Kategorien basierend auf Textpassagen der Interviews. Die endgültigen
Analysen basieren auf einem daraufhin entwickelten Kategoriensystem, das eine
Synthese aus deduktiven und induktiven Kategorien darstellt. Die ersten Auswertungen
erfolgten zunächst in einem Vier-Personen-Team, im weiteren Verlauf nur noch durch
die beiden Autorinnen. Als Software wurde MAXQDA genutzt.
Ergebnisse
Pandemiebedingte Einschränkungen beim Kostenträger BA
Zu Beginn der COVID-19-Pandemie schlossen sowohl AA als auch JC ihre Türen für
den persönlichen Kontakt. Da die BA vom Antragsansturm auf KUG überrannt wurde,
wurden die einzelnen Dienststellen aufgefordert, eine substantielle Zahl an
Personal für die Bearbeitung von KUG-Anträgen abzustellen – so auch
Reha-Beratung und -Vermittlung sowie die Berufsberatung. Die Verständigung mit
den Kund*innen wurde zunächst per Email oder Telefon durchgeführt, im weiteren
Pandemieverlauf dann auch vereinzelt in geschützter Umgebung. Die
Reha-Abteilungen waren eine der ersten, die Ende 2020 die Videoberatung nutzten,
die sehr gut – vor allem von jungen Geförderten – angenommen wurde.
Der ÄD sowie der BPS trafen Entscheidungen für den Reha-Bedarf vermehrt auf
Aktenlage oder verschoben die Gutachtenerstellung. Die Vor-Ort-Begutachtungen
durch den BPS konnten sehr lange nicht oder nur in alternativer Form (z. B.
Parkgespräche) stattfinden. Aber auch als es wieder möglich war, psychologische
Testungen und Assessments vor Ort durchzuführen, war dies aufgrund der
Hygienevorschriften nicht in der gewohnten Form und im gleichen Umfang möglich.
Da die Schulen geschlossen waren, fand auch keine Berufs- und Rehaberatung in
den Regel- und Förderschulen statt.
Entscheidungen über den Reha-Bedarf wurden dennoch weiterhin getätigt. Zwar gehen
die Reha-Abteilungen vor allem für die Förderbeschulten von einer relativ
flächendeckenden – rein statistischen - Erfassung der Personen mit Reha-Bedarf
aus, da die Förderschulen entsprechende Listen zulieferten. Allerdings war es
nicht oder nur sehr schwer möglich, die Abschlussklassen 2021 (auch der
Förderschulen) im Jahr 2020 über Reha-Möglichkeiten zu informieren bzw. einen
reibungslosen Übergang zu gewährleisten. Aber auch für die Abschlussklassen 2020
war die Versorgung mit LTA nur sehr schwierig und oft in letzter Minute
umzusetzen. Zudem wurden die Weiterleitungen aus den JC sowie die Zugänge aus
den Regelschulen als eher unvollständig eingeschätzt, wie ein AA-Teamleitung
berichtet:
[…], im letzten Jahr [2021] sind da sicher ganz viele verloren gegangen, weil
wir bei Weitem nicht die Zusteuerungen gekriegt haben von dem Team, von der
Berufsberatung, die wir sonst haben hier. Wir hatten nur Einzelfälle, ich
hab ungefähr 20 Prozent weniger Zugänge gehabt an Reha letztes Jahr im
Bereich EE, und die resultieren in der Hauptsache aus den fehlenden Zugängen
von der Berufsberatung und von den JC. Ganz klar. [AA_1]
Leistungserbringer: Betretungsverbote und Finanzierungsfragen
Zu Beginn der Pandemie wurden bei den LE Betretungsverbote wirksam, die etwa
sechs Wochen anhielten (zu den gesetzlichen Regelungen der Bundesländer siehe:
[11]). Damit waren bspw. Internatsunterbringungen nicht mehr (ohne Weiteres)
möglich. Gleichzeitig musste die Weiterfinanzierung der Maßnahmen in
Zusammenarbeit mit den Kostenträgern sichergestellt werden. Dabei erhielten die
LE einerseits sehr schnell einigermaßen unkomplizierte
Weiterfinanzierungszusagen (oft von Unfall- und Rentenversicherung sowie
Jugendhilfe), in Teilen waren diese zunächst zeitlich begrenzt (z. B. von der
BA, um Rechtssicherheit zu gewährleisten). Diese Zeit bezeichneten LE als
„Zitterpartie“ (LE_12) oder als ein „in der Luft hängen“ (LE_6). Die LE mussten
(teils kurzfristig) Konzepte für die alternative Weiterführung der Maßnahmen
erstellen sowie Teilnehmendenlisten für die einzelnen Maßnahmen differenziert
nach Kostenträgerschaft. Dies bedeutete vor allem für große Einrichtungen mit
überregionalem oder bundesweitem Einzugsgebiet einen erheblichen Mehraufwand,
der zuweilen als „Sand im Getriebe“ (LE_3) bezeichnet wurde. Die Kommunikation
mit der BA bspw. wurde von einigen LE teils als wohlwollend, teils als wenig
vertrauensvoll empfunden.
Im Endeffekt wurden fast alle Maßnahmen weiterfinanziert, aber auch bspw.
Internatsunterbringungen. Insbesondere für Assessment-Maßnahmen zur Feststellung
der Belastbarkeit und der Arbeitsfähigkeit (z. B. Diagnose zur
Arbeitsmarktfähigkeit (DIA-AM)) sowie für das Jobcoaching im Rahmen der
Unterstützten Beschäftigung war allerdings keine alternative Maßnahmeerbringung
möglich, da nur in Präsenz Verhalten, Stärken und Schwächen der Teilnehmenden
vollumfänglich eingeschätzt werden können.
Eine der Hauptherausforderungen war es, die Durchführung der Maßnahmen in
kürzester Zeit so umzustellen, dass eine Anwesenheit der Teilnehmenden in den
Einrichtungen nicht mehr zwingend erforderlich war.
Online-Lernen als kurzfristig neuer Standard
Somit musste das Online-Lernen– zumindest für kurze Zeit – zum Standard werden.
Probleme machten laut aller Befragten insbesondere fehlende IT-Ausstattungen,
Fragen und Probleme beim Datenschutz sowie die Qualifikation LE-Mitarbeitender
zur Nutzung der IT. Auswertungen einer umfassenden Online-Befragung von LE des
Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in 2017 weisen darauf hin,
dass nur vier Prozent der Einrichtungen virtuelle Maßnahmen vor der Pandemie
nutzten [12]. In der vorliegenden Studie
zeigte sich, dass auch diejenigen LE, die bereits vor der Pandemie Erfahrung mit
digitaler Maßnahmeerbringung hatten, berichteten, dass ihre Ressourcen nicht
dafür ausgelegt waren, alle Maßnahmen in so kurzer Zeit und vor allem für alle
Teilnehmenden vollständig online durchzuführen.
Die meisten Einrichtungen behalfen sich zunächst mit dem Verfassen von
Arbeitsblättern, die meist über Email oder per Post zugeschickt wurden. Des
Weiteren wurden Lehrvideos gedreht, später wurden oft Cloudsysteme zum Download
von Lehrmaterial eingerichtet. Um die digitalen Angebote zu gewährleisten, waren
größere Anschaffungen für fast alle befragten LE notwendig. Vor allem kleinen
Einrichtungen fehlte die technische Ausstattung, von der Hardware (z. B.
Headsets, PCs) bis zum W-Lan. Aber auch das nötige Know-How zur Nutzung von
Hard- und Software war oft nicht ausreichend bzw. nur selektiv bei den
Mitarbeitenden vorhanden, dies galt allerdings auch für Teilnehmende. Zusätzlich
waren Letztere oft technisch schlecht oder gar nicht ausgestattet. Gerade bei
Jüngeren (aus armutsnahen Haushalten) fehlte es an der Hardware und am
Internetanschluss, sodass sie nur über ihr Handy und ein begrenztes, schnell
verbrauchtes Datenvolumen an den Kursen teilnehmen konnten. Größere
Einrichtungen hatten in diesen Fällen die Möglichkeit, Hardware zu stellen.
Die Schwierigkeiten waren aber nicht nur technischer Natur. So mussten Geförderte
selbst Betreuungspflichten wahrnehmen und/oder die gesamte Familie war in häufig
beengten Wohnverhältnissen gleichzeitig zuhause, oder es war nur ein Endgerät
für die ganze Familie vorhanden. Konzentration auf Qualifizierungsinhalte war in
diesen Fällen schwer möglich. Dies war besonders für Personen relevant, die in
SGB-II-Haushalten lebten und deren Anteil in der beruflichen Rehabilitation sehr
hoch ist (23% EE, 43% WE; [13]). Zudem
fiel es vielen Teilnehmenden schwer, zuhause zu lernen – ohne Struktur und
direkten Kontakt.
Um Maßnahmeabbrüche zu vermeiden, suchten die LE häufig Kontakt zu den
Teilnehmenden. Diese sollten sich bspw. täglich melden oder wurden telefonisch
oder via Messenger kontaktiert oder in regelmäßigen Abständen besucht. Auch die
psychologischen Fachdienste stellten auf telefonische Betreuung um. Zudem wurden
Fenstergespräche und Spaziergänge angeboten, um in kritischen Phasen eine
Beratung in Präsenz zu gewährleisten.
Alle Befragten betonten mehrfach, dass die Qualifikation in der beruflichen
Rehabilitation mehr ist als nur Wissensvermittlung. Es müssen auch weiche
Faktoren wie Sozialkompetenz vermittelt werden und/oder eine psychische
Stabilisierung bzw. Eindämmung psychischer Krisen muss gewährleistet sein. So
war eine Qualifizierung z. B. bei jungen Personen mit Lernschwierigkeiten
weitaus schwieriger aus der Ferne umsetzbar, als dies bei Erwachsenen, z. B. mit
körperlichen Erkrankungen der Fall war. Die LE verwiesen auf ein größeres
Potential von Ablenkung und geringere Konzentrationsfähigkeit mit der Konsequenz
einer schlechteren Verarbeitung von Lerninhalten. Ähnliche Probleme gab es auch
bei Menschen mit psychischen Erkrankungen, wie ein LE für komplex Erkrankte
berichtet:
„Ja, das, was man in einer Gruppe auffangen kann, ja, das kann man eben zu
Hause nicht unbedingt auffangen. […] Und bei den psychischen Erkrankten war
das am schlimmsten. […] Also gerade bei chronischen Depressionen ist das
eigentlich kontraindiziert, zu Hause zu hocken. Ja, und das dann über
Wochen, das war nicht einfach. Also da haben wir noch massiv Mehraufwand
gehabt, auch von der Betreuung […]. (LE_7)
Die erste Zeit der Pandemie war demnach geprägt von einer Übergangsphase, in der
weniger die Lerninhalte als die Stabilisierung und das „Halten“ der
Teilnehmenden im Vordergrund standen. Gleichzeitig waren die Mitarbeitenden
stark belastet, sei es durch den Aufwuchs an Bürokratie, um die
Weiterfinanzierung der Maßnahmen zu gewährleisten, die Umstellung auf digitale
Lehre, die zusätzliche und häufig individuelle Nachbetreuung oder die
Sicherstellung der psychischen Stabilität. Gleichzeitig hatte knapp die Hälfte
der befragten LE Kurzarbeit angemeldet, zumeist aber nur in einzelnen
Arbeitsbereichen, z. B. für das Assessment oder die
Arbeitserprobung/Eignungsabklärung, oft in „reha-fremden“ Arbeitsbereichen und
immer nur für kurze Zeit.
Aber auch im weiteren Pandemieverlauf konnten die Maßnahmen nicht so umgesetzt
werden wie zuvor. Die Teilnehmenden wurden stufenweise zurückgeholt: Zuerst
kamen diejenigen, bei denen die Fernbetreuung nicht oder nur schwer umsetzbar
war, aufgrund gesundheitlicher Einschränkungen oder intensiver
Qualifizierungsbedarfe , Teilnehmende von Assessment-Maßnahmen sowie die
Abschlussklassen der Aus- und Weiterbildungsgänge. Nach und nach wurden die
Qualifizierungen für alle geöffnet, allerdings zumeist in hybrider Form, d. h.
Wechselmodelle von digital zugeschalteten Personen und Personen, die in Präsenz
vor Ort waren. Um dies zu ermöglichen, erweiterten manche LE ihre
Räumlichkeiten, andere reduzierten die Lerninhalte. Generell spricht ein LE von
einem „Lerngap“ bei vor allem jüngeren Teilnehmenden; ein weiterer LE, der ein
Jahr später befragt wurde, verzeichnete bereits deutlich schlechtere
Prüfungsergebnisse bei den Auszubildenden als in den Vorjahren. Positiv stellten
alle Befragten heraus, dass die allermeisten Geförderten es sehr begrüßten, dass
sie wieder in Präsenz an den Unterrichtseinheiten teilnehmen konnten. Das galt
insbesondere für Personen, die zuvor eher weniger motiviert waren.
Positives aus dem Digitalisierungszwang
Trotz aller Schwierigkeiten in der Anfangsphase der Pandemie hat die
Digitalisierung in der beruflichen Rehabilitation eine erhebliche Beschleunigung
erfahren. Es besteht mittlerweile größere Offenheit gegenüber der Nutzung
digitaler Kanäle. Für bestimmte Personengruppen weist die Digitalisierung
positive Möglichkeiten auf, z. B. assistive Techniken für Sprachbeeinträchtige
und Hörgeschädigte. Auch ermöglicht sie einen hohen Grad an Flexibilität. So
müssen Teilnehmende mit Mobilitätseinschränkungen oder Betreuungsverpflichtungen
nicht fünf Tage die Woche weite Wege in Kauf nehmen, sondern können bestimmte
Maßnahmeteile online nutzen. Dies gilt auch für Teilnehmende aus dem ländlichen
Raum, insofern die Internetverbindung gut ausgebaut ist. Sie bietet zudem
Möglichkeiten der flexibleren Rehabilitation für Personen mit
krankheitsbedingten Ausfällen oder Personen in Teilzeitmaßnahmen, z. B. durch
die Funktion, Lehrinhalte zeitflexibel aufzunehmen, und vermag so auch
Maßnahmeabbrüche teils zu verhindern.
Sie kann weite Fahrwege im fachlichen Austausch ersetzen und spart somit Zeit und
Geld. Einrichtungen mit überregionalem oder bundesweitem Einzugsgebiet und
wohnortnahem Konzept berichten bspw., dass ihnen die digitale Kommunikation via
Videotelefonie auch die Kommunikation mit weit entfernten Betrieben und den dort
in betrieblicher Phase Geförderten erleichtert und sie sich so intensiver
kümmern können. Außerdem erwähnt eine Einrichtung, dass sie ihr Portfolio
bereits erweitert haben und nun mit psychisch Erkrankten das Home-Office und die
Online-Bewerbung einüben. Generell hat der Digitalisierungsschub nach Aussage
der Expert*innen zu mehr digitalen Kompetenzen sowohl bei den Teilnehmenden als
auch bei den Mitarbeitenden geführt.
Befürchtungen für die zukünftige Maßnahmeerbringung und Bedarfsermittlung
durch Digitalisierung
Auch wenn die LE die Vorteile der Digitalisierung durchaus schätzen, warnen viele
vor möglichen Veränderungen hin zu umfassenden digitalen Angeboten in der
Maßnahmeerbringung, um Kosten einzusparen. Denn sie sehen nicht, dass bei vielen
Teilnehmenden (z. B. Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen, Jugendliche)
der direkte physische Kontakt ersetzt werden kann. Die oft geäußerte Skepsis
gegenüber dem Einsatz von Online-Unterricht und -Kommunikation bedeutet aber
keine völlige Ablehnung der neuen Technologien, sondern betont die Notwendigkeit
einer sorgfältigen Planung, einer kritischen Analyse der Erfahrungen und der
Ermittlung der Grenzen bei der Einführung neuer Technologien, die zudem abhängig
von der Art der Maßnahme und den Teilnehmenden sein muss.
Aber nicht nur die LE warnen davor, dauerhaft und umfänglich auf digitale
Angebote zu setzen. Auch die Reha-Beratungen sehen eine umfangreiche Umstellung
als nicht machbar an. Dies gilt aber nicht nur für die durchgeführten Maßnahmen.
Auch in ihrer Arbeit sehen sie keinen ausschließlichen Einsatz digitaler
Verfahren in der Beratung sowie in der Bedarfsermittlung:
„Also alle drei Sachen, Telefon, Videokommunikation, persönlich, hat uns sehr
geholfen. Alles war wichtig. Aber die Beratung, die persönliche Beratung,
die darf um Gottes Willen nicht entfallen. Erstens haben wir
behinderungsbedingt Personengruppen, da geht das Telefonieren gar nicht, und
wir haben natürlich aber auch gerade die psychisch Kranken. Da muss man ein
Bild davon haben. Also Videokommunikation ja gut, aber ein persönlicher
Eindruck, ein persönliches Gespräch ist noch mal ganz was anderes. Die
öffnen sich noch mal ganz anders.“ [AA_1]
Durchführung betrieblicher Phasen in der Qualifizierung stark abhängig vom
Wirtschaftszweig
Betriebliche Phasen sind äußerst wichtig für die Arbeitsmarktintegration. Auch
wenn (Kooperations-)Betriebe selbst nicht befragt wurden, gaben die LE darüber
Auskunft, wie die Betriebe zu Beginn der Pandemie, z. B. mit Praktikumsstellen
umgegangen sind. In vielen Fällen wurden Praktika nur während des ersten
Lockdowns im Frühjahr 2020 pausiert. Einige LE gaben an, Praktika von
Einrichtungsseite aus abgebrochen zu haben (z. B., wenn die Sicherheit der
Geförderten gefährdet schien). In einigen Fällen wurde das Praktikum von
betrieblicher Seite abgebrochen (z. B. wegen zu geringer Auftragslage). Vor
allem im späteren Pandemieverlauf Ende 2020/21 war es schwieriger, (neue)
Praktika zu organisieren, insbesondere Schnupperpraktika.
In systemrelevanten Berufen (z. B. Gartenbau, Einzelhandel) konnten Auszubildende
oder Praktikant*innen im Betrieb verbleiben. Oft wurde die theoretische
Ausbildung nach hinten verschoben, ein LE verlängerte die Praktikumsphase sogar
auf die Jahresobergrenze von 12 Wochen, in wenigen Fällen wurden Praktika im
Home Office durchgeführt.
Ausblick
Sowohl die BA als auch die LE haben durch die Pandemie Herausforderungen gemeistert
und Anpassungsprozesse durchlaufen. Zwar hat bspw. der „Konsultationsprozess“ der
DVfR konstatiert, dass während der Pandemie „strukturelle Defizite in Verwaltung,
Gesundheitssystem und Teilhabeförderung sichtbar [wurden], die schon vor Corona
erkennbar waren“ [1: S. 13]. Aber vieles, was zuvor nicht möglich erschien, konnte
–
wenn auch mit Anlaufschwierigkeiten – erfolgreich umgesetzt werden, sodass der
Zugang zu und die Teilnahme an LTA aus der Ferne möglich wurden. Ziel der hier
vorgestellten Studie war eine möglichst umfassende Darstellung der Entwicklungen und
Anpassungsprozesse in der beruflichen Rehabilitation, die in Kostenträgerschaft der
BA durchgeführt wurden. Im Folgenden sollen erste Annahmen über die weitere
Entwicklung von LTA und ihrer Förderstruktur formuliert werden.
Die Zugänge in die berufliche Rehabilitation sind seit Jahren rückläufig, dies gilt
insbesondere für die EE [14]. Die neueste
Entwicklung zeigt zudem einen stärkeren Rückgang in den Reha-Zugängen für die Jahre
2021/22. Während die Entwicklung der Zugangszahlen vor 2020 nach Einschätzung von
Expert*innen der LE vor allem demografischen Veränderungen und einer positiven
Entwicklung am Arbeitsmarkt geschuldet war [12], dürften für die aktuellen Entwicklungen der Jahre 2021/22 die
pandemiebedingten Einschränkungen in der Verwaltung verantwortlich sein: So sind die
Verfahren zur Begutachtung nur zögerlich und in geringerem Umfang wieder gestartet,
aber auch der Mangel an Berufs- und Rehaberatung an den Schulen hat zu geringeren
Zugängen geführt. Da es insbesondere Assessment-Maßnahmen waren, bei denen eine
digitale Umsetzung schwierig umsetzbar war, haben sich zusätzlich Reha-Verfahren und
Übergänge in Qualifizierungen bei den Personen verzögert, deren beruflicher Weg noch
nicht letztlich geklärt ist. Es ist auch denkbar, dass Personen „verschwunden“ sind
und nicht mehr kontaktiert werden konnten. Die Wahrscheinlichkeit ist vor allem für
junge Personen aus dem SGB-II-Bereich erhöht, da sie schon vor der Pandemie ein
höheres Risiko aufwiesen, keine Ausbildung aufzunehmen und das Reha-Verfahren
vorzeitig zu beenden [15]
[16]. Ob diese Personen in den folgenden Jahren
noch den Weg in die berufliche Rehabilitation finden, bleibt abzuwarten.
Einschränkungen durch fehlende Praktika haben sich hingegen weniger gezeigt, in
systemrelevanten Berufen erfolgten sie bspw. weiterhin in Präsenz. Diese Ergebnisse
spiegeln auch die Handlungspraktiken von Betrieben wider, die „reguläre“ Ausbildung
anbieten: in erster Linie nutzten Unternehmen im Öffentlichen Dienst, Industrie und
Handel das Home-Office, um die Ausbildung weiterzuführen, das Handwerk führte die
Ausbildung zumeist in Präsenz weiter [17].
Auch mit Blick auf digitale Qualifizierung konstatieren Evans-Lacko et al. [18: S.
100], dass „mit der Nutzung digitaler Technik oftmals die Hoffnung verknüpft [ist],
[…] Teilhabe zu erhöhen und Versorgungs- und Betreuungsqualitäten zu verbessern.
Kritiker befürchten, dass die digitale Transformation im Feld personenzentrierter
und interaktiver Arbeit des Gesundheits- und Sozialwesens lediglich dazu beiträgt,
bestehende Bürokratisierungs-, Standardisierungs- und Rationalisierungslogiken
weiter zu befördern“. So zeigten sich auch bei den Interviews Befürchtungen
aufseiten der LE sowie der AA/JC, dass Maßnahmen verstärkt in Zukunft digital
erbracht werden, u. a. um Kosten einzusparen. Dies wäre aber nicht für alle
Geförderten von Vorteil, insbesondere da neben der Qualifizierung oft die
Vermittlung von Sozialkompetenz oder eine psychische Stabilisierung nötig sind.
Aber auch die Übergänge aus der beruflichen Rehabilitation in den Arbeitsmarkt
könnten durch die Pandemie Veränderungen erfahren haben. So kann es durch einen
Lerngap während der Maßnahmeerbringung womöglich zu schlechteren Prüfungsergebnissen
bzw. Ausbildungsabschlüssen oder zu verlängerten Verfahren kommen. Ein besonderes
Augenmerk muss zudem auf Menschen mit psychischen Erkrankungen und Lernbehinderungen
liegen, die laut der Expert*innen oft größere Schwierigkeiten während der Pandemie
hatten. Erfahrungen aus vergangenen Arbeitsmarktkrisen, wie z. B. der großen
Finanzkrise 2007/2008 haben sowohl für die USA als auch für Europa gezeigt, dass
diese sich negativ auf die Arbeitsmarktchancen von Menschen mit (psychischer)
Behinderungen ausgewirkt haben [18]
[19]. Dies wird nicht zuletzt auf den
technologischen Wandel, der mit den Krisen einherging, zurückgeführt [20]. Es impliziert, dass gesellschaftliche oder
technische Entwicklungen wie die Digitalisierung gut im Blick behalten werden müssen
und vor allem zeitnah darauf reagiert werden muss [12]. Denn sie bergen, wie der Einsatz digitaler Technologien, nicht nur
Risiken, sondern auch Chancen für Personen mit Behinderungen. Ob und wie die Folgen
der Pandemie die Beschäftigungschancen für Menschen mit Behinderungen beeinflussen,
werden zukünftige Analysen zeigen.
Limitationen
Die individuelle Sicht der Rehabilitand*innen ist im Rahmen dieser Teilstudie nur
durch die Fremdeinschätzung durch BA und LE dargestellt worden. Es ließen sich
nur zwei Interviews mit Maßnahmeteilnehmenden realisieren. Da diese die
Heterogenität der Population nicht annähernd abbilden, wird hier auf die
Darstellung der Ergebnisse verzichtet.
Darüber hinaus bildet dieser Teil der Studie vor allem die Pandemiejahre 2020 und
2021 ab; ob sich bspw. die Digitalisierung (in größeren Teilen) durchgesetzt
hat, lässt sich nicht beantworten. Allerdings werden im zweiten Teil der Studie
die Übergänge in LTA und in den Arbeitsmarkt mittels quantitativer Daten des
LTA-RehaPro [7] analysiert, um
Veränderungen in den Arbeitsmarkt- und Teilhabechancen von Menschen mit
Behinderungen zu beurteilen.
Kernbotschaft
Insgesamt hat sich der Einsatz digitaler Technologien in der Arbeitswelt durch
die Pandemie stark beschleunigt, so wurde auch die berufliche Rehabilitation
gezwungen, sich technologisch weiterzuentwickeln. Dadurch wurden Chancen (der
Maßnahmeerbringung) und Grenzen (z. B. Erwerb sozialer Kompetenzen oder
Einschätzung des psychischen Zustands) deutlich. Generell gilt, dass ein Zurück
zur Normalität nicht mehr möglich ist, sondern die berufliche Rehabilitation nun
unbedingt Schritthalten und sich mit der Arbeitswelt verändern muss, um zu
verhindern, dass Menschen mit Behinderungen (weiter) abgehängt werden.
